ปริศนาหนี้สาธารณะ

โดย กานดา นาคน้อย

ฉันติดตามข่าวเกี่ยวกับนโยบายการคลังของรัฐบาลมานานและมีคำถามหลายประเด็น   จนบัดนี้ก็ยังหาคำตอบบางประเด็นไม่ได้   จึงขอชักชวนให้ผู้อ่านขบคิดปริศนาด้วยกัน

ปริศนา 1: เมื่อไรหนี้สาธารณะจะชนเพดานตามกรอบวินัยการคลัง?

เมื่อเดือนสิงหาคม 2558 ปลัดกระทรวงการคลัง(ในขณะนั้น)เปิดเผยว่า ในการประชุมคณะกรรมการบริหารความเสี่ยงด้านการคลังได้มีการประเมินความเสี่ยงด้านการคลังโดยคาดว่าในปี 2564 สัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยจะเพิ่มขึ้นและแตะระดับ 60% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี)  
ชนเพดานตามกรอบวินัยทางการเงินและการคลังที่กำหนดไว้ว่าหนี้สาธารณะของไทยไม่ควรเกิน 60% ของจีดีพี  (ในขณะนั้นหนี้สาธารณะอยู่ในระดับ 42-43% ของจีดีพี)   แต่ปลัดกระทรวงการคลังก็เสนอว่าหนี้สาธารณะที่สูงขึ้นจนถึงกรอบที่กำหนดไว้นั้นยังไม่ใช่เรื่องที่น่ากังวล เพราะถ้าเทียบกับประเทศอื่นๆ ไทยยังมีหนี้สาธารณะที่ต่ำ อาทิ ในยุโรปบางประเทศหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่ 100% ต่อจีดีพี [1]

ผ่านไป 16 เดือนมีรายงานข่าวเมื่อเดือนมกราคมนี้ว่าในปีงบประมาณ 2560 รัฐบาลต้องกู้เงินชดเชยขาดดุลทั้งสิ้น 552,921.69 ล้านบาท   และรัฐบาลจะจัดทำงบประมาณแบบ“ขาดดุลต่อเนื่อง”ในปีงบประมาณ   2561 ซึ่งกำหนดวงเงินขาดดุลไว้ทั้งสิ้น 450,000 ล้านบาท   รองนายกฯด้านเศรษฐกิจเสนอว่าเป็นวงเงินขาดดุลที่สมควร  และเมื่อคำนึงถึงหนี้สาธารณะต่อจีดีพี จะอยู่ที่ 45% ถือว่ายอมรับได้ตามมาตรฐานสากล เพราะยังต่ำและไม่ทำให้ประเทศเสี่ยง [2]    

นอกจากนี้สำนักงานเศรษฐกิจการคลังและสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ณ ไตรมาสที่ 3 ของปีงบประมาณ 2559 ได้แสดงงบขาดดุลต่อเนื่องไปจนถึงปีงบประมาณ 2563 วงเงินขาดดุลมากกว่า 500,000 ล้านบาทต่อปี และประเมินหนี้สาธารณะในปีงบประมาณ 2563 ไว้ที่ 49.7% [3]

ปริศนา 2: กระทรวงการคลังใช้สมมติฐานอะไรประเมินหนี้สาธารณะในอนาคต?

การจัดทำรายงานต้นทุน ฐานะการคลัง และรายงานความเสี่ยงหนี้ภาครัฐรายเดือน  รายไตรมาส และรายปี รวมทั้งรายงานความเสี่ยงอื่นๆ ที่อาจจะผลกระทบต่อพอร์ตหนี้สาธารณะเพื่อไว้ใช้วิเคราะห์ ประเมินและปรับปรุงพอร์ตเบนช์มาร์คหนี้สาธารณะเป็นหน้าที่หนึ่งของกลุ่มบริหารความเสี่ยงหนี้สาธารณะในสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ [4]  แต่ไม่มีการเปิดเผยรายงานอย่างโปร่งใสว่าสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะใช้สมมุติฐานอะไรบ้างในการประเมินการหนี้สาธารณะในอนาคต   มีเพียงการเปิดเผยเล็กๆน้อยๆโดยเจ้าหน้าที่รัฐเท่านั้น อาทิ

ก)    ในเดือนสิงหาคม พ.ศ.2558 ปลัดกระทรวงการคลัง(ในขณะนั้น)เปิดเผยว่าใช้สมมุติฐานว่าจีดีพีเติบโต 5% ต่อปี   อนุมานได้ว่าถ้าจีดีพีเติบโตต่ำกว่า 5% รายได้ภาษีที่เก็บได้จริงก็จะต่ำกว่าประเมินและทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น   โปรดสังเกตว่าปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติประเมินว่าปีนี้เศรษฐกิจไทยจะโตเพียง 3-4% เท่านั้น [5]   

ข)    ในรายงานประเมินใช้อัตราภาษีอะไรเท่าไรบ้าง?  เป็นไปได้ว่าในเดือนสิงหาคม 2558 รายงานประเมินยังไม่ได้พิจารณาถึงการขึ้นภาษีน้ำมัน    แล้วภาษีอื่นๆใช้อัตราเท่าไร? อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มในอนาคตเท่าไร?   อัตราภาษีสรรพสามิตสุราและสินค้าอื่นๆในอนาคตเท่าไร?  

ค)    สมมุติว่าดอกเบี้ยเงินกู้อัตราเท่าไรในอนาคต?  ตอนนี้ดอกเบี้ยกำลังปรับตัวสูงขึ้น   สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะคำนึงถึงแน้วโน้มนี้หรือไม่?

ปริศนา 3: ทำไมกระทรวงการคลังไม่เปิดเผยวิธีการประเมินหนี้สาธารณะในอนาคตอย่างโปร่งใส?

ความน่าเชื่อถือของการประเมินหนี้สาธารณะในอนาคตขึ้นอยู่กับความน่าเชื่อถือของสมมุติฐานต่างๆ   ไม่ได้ขึ้นอยู่กับตัวบุคคลว่ารองนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจจบปริญญาเอกจากที่ไหนเป็นศิษย์ของศาสตราจารย์ชื่ออะไร    ตราบใดที่ไม่มีการเปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับ“วิธีการประเมิน”หนี้สาธารณะในอนาคตอย่างโปร่งใส   ก็วัดความน่าเชื่อถือของผลการประเมินไม่ได้    การเปิดเผยตัวเลขผลการประเมินไม่กี่ตัวผ่านสื่อมวลชนไม่ช่วยยกระดับความโปร่งใส   

แน่นอนว่าการประเมินอาจไม่ตรงกับตัวเลขจริงในอนาคตเพราะเงื่อนไขทางเศรษฐกิจมีความไม่แน่นอน   แต่การเปิดเผยวิธีการประเมินที่ใช้ความน่าจะเป็นของสถานการณ์หลากหลายจากแย่ที่สุดไปถึงดีที่สุดจะทำให้ประชาชนเข้าใจความเสี่ยงของหนี้สาธารณะที่ชัดเจนขึ้น    เมื่อนโยบายภาษีเปลี่ยนไปวิธีการประเมินก็ควรเปลี่ยนไปด้วย    การเปิดเผยวิธีการประเมินพร้อมด้วยผลการประเมินอย่างต่อเนื่องก็น่าจะช่วยลดความแตกต่างประหว่างตัวเลขประเมินและตัวเลขจริงได้   

ในอดีตกระทรวงการคลังเคยประเมินผิดพลาดจนเกิดวิกฤตการคลังมาแล้วในยุครัฐบาลพลเอกเปรม  เกิดภาวะที่รัฐบาลขาดสภาพคล่องอย่างหนัก    วิกฤตดังกล่าวมาจากการเก็บภาษีได้ต่ำกว่าที่ประเมินไว้เกือบ 20%   อีกสาเหตุคือรัฐบาลเพิ่มรายจ่ายประมาณ 20%  รายได้ที่ลดลงฮวบฮาบและรายจ่ายที่พุ่งขึ้นสูงทำให้เงินคงคลังลดลงอย่างรุนแรง  ทำให้รัฐบาลต้องกู้เพิ่มด้วยอัตราดอกเบี้ยสูง   และผลักดันให้รัฐบาลขึ้นภาษีต่างๆ อาทิ ภาษีสรรพสามิตสุรา บุหรี่ น้ำมันและซีเมนต์   ขึ้นราคาน้ำมัน   ในยุคนั้นเงินบาทผูกติดกับเงินดอลลาร์สหรัฐฯทำให้วิกฤตการคลังนำไปสู่วิกฤตเงินบาทด้วย   ทำให้ต้องลดค่าเงินบาทและกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ(ไอเอ็มเอฟ)เป็นครั้งแรก [6]

ปัจจุบัน vs วิกฤตการคลังยุครัฐบาลเปรม

ในปัจจุบันยอดเงินคงคลังต่ำกว่า 80,000 ล้านซึ่งน้อยกว่ารายจ่ายต่อเดือน (ในปีงบประมาณ 2559-2560 รัฐบาลมีรายจ่ายโดยเฉลี่ยมากกว่า 200,000 ล้านบาทต่อเดือน)   ดังนั้นรัฐบาลจึงใช้มาตรการกู้เพิ่มเติมเหมือนยุครัฐบาลเปรมเพื่อเพิ่มสภาพคล่อง   จากตัวเลขหนี้สาธารณะ 42.19% ของจีดีพีในเดือนธันวาคมปี 2559 และตัวเลขจีดีพี 14 ล้านล้านบาท [7]  ก็หมายความว่ารัฐบาลปัจจุบันยังกู้ได้อีกราวๆ 2.5 ล้านล้านถึงจะชนเพดาน 60% ของจีดีพี

นโยบายขึ้นภาษีต่างๆและรายจ่ายรัฐทีพุ่งขึ้นสูงทำให้สภาวะปัจจุบัน“เริ่ม”คล้ายกับยุครัฐบาลเปรม   แต่สภาวะปัจจุบันก็ยังดีกว่ายุครัฐบาลเปรมในหลายด้านดังนี้

ก)    ดอกเบี้ยปัจจุบันต่ำกว่าดอกเบี้ยในยุครัฐบาลเปรมมาก 

ข)    ทุนสำรองเงินตราต่างประเทศยังสูง

ค)    ค่าเงินบาทไม่ได้ผูกติดกับเงินดอลลาร์สหรัฐฯ 

ปัจจัย ข) และค) มีผลดีตรงที่ช่วยป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤตเงินบาท    แต่ปัจจัย ก) และ ข) ก็กำลังเผชิญความเสี่ยงสูงขึ้นเพราะดอกเบี้ยโลกกำลังปรับตัวสูงขึ้นเนื่องจากการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ    บัญชีดุลชำระเงินของไทยก็บ่งชี้ว่าเงินทุนไหลออกนอกไทยอย่างต่อเนื่องในมูลค่ามหาศาล [8]    ภาวะดังกล่าวจะทำให้รัฐบาลต้องรับภาระดอกเบี้ยที่สูงขึ้นในอนาคต

หนี้สาธารณะแค่ไหนถึงวิกฤต?

ระด้บหนี้สาธารณะที่ทำให้เกิดวิกฤตคือระดับหนี้สาธารณะที่ทำให้ภาระดอกเบี้ยสูงมากจนผิดชำระหนี้  ต้องต่อรองกับเจ้าหนี้และขายทรัพย์สินเพื่อใช้หนี้  (เช่น  ขายหุ้นรัฐวิสาหกิจ)   ระดับหนี้สาธารณะดังกล่าวแตกต่างกันไปแล้วแต่เงื่อนไขของแต่ละประเทศ   การเปรียบเทียบตัวเลขหนี้สาธารณะไทยกับประเทศต่างๆโดยไม่ดูเงื่อนไขปลีกย่อยเป็นการเบี่ยงเบนประเด็นที่ไม่ช่วยให้เข้าใจสภาวะของไทย  ยกตัวอย่าง  ญี่ปุ่นมีหนี้สาธารณะ 200% ของจีดีพีแต่ไม่มีวิกฤตการคลัง    สหรัฐฯมีหนี้สาธารณะ 100% ของจีดีพีแต่ไม่มีวิกฤตการคลัง   ก็ไม่ได้หมายความว่าไทยจะทำได้แบบญี่ปุ่นหรือสหรัฐฯ   

ญี่ปุ่นเป็นประเทศเจ้าหนี้ซึ่งมีทรัพย์สินทั่วโลกมากกว่าหนี้สินต่างชาติ   ภาคเอกชนญี่ปุ่นมีทรัพย์สินมากและถือตราสารหนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเพื่อกระจายความเสี่ยงด้วย   ครัวเรือนญี่ปุ่นมีอัตราการออมสูงและอายุยืนก็มีแรงจูงใจให้ซื้อตราสารหนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเพื่อหารายได้จากดอกเบี้ย    หนี้รัฐบาลญี่ปุ่นเกือบ 100% เป็นของเจ้าหนี้สัญชาติญี่ปุ่น

ส่วนสหรัฐฯเป็นประเทศลูกหนี้แต่เงินดอลลาร์สหรัฐฯเป็นเงินสากลทำให้สถาบันการเงินทั่วโลกซื้อตราสารหนี้รัฐบาลสหรัฐฯ   ครึ่งหนึ่งของตราสารหนี้รัฐบาลสหรัฐฯเป็นของเจ้าหนี้ต่างชาติ    แต่เงินบาทไม่ใช่เงินสากลและสัดส่วนตราสารหนี้รัฐบาลไทยที่เป็นของเจ้าหนี้ต่างชาติมีเพียง 2% เท่านั้น   ดังนั้นรัฐบาลไทยจะกู้เพิ่มได้แค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับเจ้าหนี้สัญชาติไทยซึ่งก็คือสถาบันการเงินไทยและครัวเรือนไทย    แต่ไทยต่างจากญี่ปุ่นตรงที่ว่าเจ้าหนี้รัฐบาลไทยเป็นลูกหนี้ต่างชาติ

ข้อมูลทรัพย์สินและหนี้สินต่างชาติของไทยบ่งชี้ว่าทั้งรัฐบาลไทยทั้งสถาบันการเงินและภาคเอกชน(รวมภาคครัวเรือน)เป็นลูกหนี้ต่างชาติโดยสุทธิ [9]   แม้ว่าแบงค์ชาติมีสถานะเจ้าหนี้โดยสุทธิสถานะดังกล่าวเป็นสถานะสามัญเพราะธนาคารกลางของประเทศที่เงินตราไม่ใช่เงินสากลต้องมีทุนสำรองเงินตราต่างประเทศ   ยกเว้นเวลามีวิกฤตค่าเงินแล้วแบงค์ชาติกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ(ไอเอ็มเอฟ)หรือธนาคารกลางต่างชาติเท่านั้นแบงค์ชาติถึงจะมีสถานะลูกหนี้โดยสุทธิ   เมื่อรวมทุกภาคเศรษฐกิจเข้าด้วยกันไทยก็ยังเป็นประเทศลูกหนี้โดยสุทธิเหมือนในอดีต   ดังนั้นสถาบันการเงินไทยและครัวเรือนไทยไม่สามารถให้รัฐบาลกู้ได้มากเหมือนญี่ปุ่น

บทสรุป

กระทรวงการคลังควรเปิดเผย“วิธีการประเมิน”หนี้สาธารณะในอนาคตอย่างโปร่งใส    การเปิดเผยตัวเลขไม่กี่ตัวเกี่ยวกับแนวโน้มหนี้สาธารณะในอนาคตไม่ช่วยให้มั่นใจว่ารายรับและรายจ่ายของรัฐบาลจะอยู่ในกรอบวินัยทางการเงินและการคลังในอนาคต     เพราะคุณภาพผลการประเมินขึ้นอยู่กับวิธีการประเมินซึ่งควรโดนตรวจสอบอย่างโปร่งใส

หมายเหตุ: 

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกที่ประชาไท http://www.prachatai.com/journal/2017/02/70092

ติดตามข้อมูลและทัศนะจาก กานดา นาคน้อย ได้ที่ เพจมายด์ https://www.minds.com/kandainthai

ที่มา:

[1] “คลังรับหนี้สาธารณะอาจแตะ 60% ของจีดีพีในปี ‘64” มติชนออนไลน์: http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1439173562

[2] “บิ๊กตู่ทำงบฯขาดดุล 4 ปีซ้อน รัฐกู้พุ่ง 1.6 ล้านล้าน ทุ่มลงทุนพยุง ศก.” ประชาชาติธุรกิจ:  http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1485145696

[3] “กรอบความยั่งยืนทางการคลัง ประมาณการ ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปีงบประมาณ 2559” โดย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง: http://www.fpo.go.th/FPO/modules/Content/getfile.php?contentfileID=11743

[4] “เกี่ยวกับกลุ่มบริหารความเสี่ยงหนี้สาธารณะ” สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ: http://www.pdmo.go.th/popup_about.php?division_id=21

[5] “สภาพัฒน์ คาด GDP ปี 60 โต 3-4% อานิสงส์ส่งออกขยับ-ลงทุนภาครัฐ” ไทยรัฐ:

http://www.thairath.co.th/content/789332

[6] Suwanmala, C. (1989) “Crisis and Response: Treasury Cash Balance Crisis in Thailand: 1980-1982”. Public Budgeting and Finance 9(3), 27-36:

http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1540-5850.00826/full

[7] ข้อมูลหนี้สาธารณะคงค้าง

http://www.pdmo.go.th/popup_money_data.php?m=money&ts2_id=1

[8] ดุลการชำระเงิน (สรุป) โดย ธนาคารแห่งประเทศไทย

http://www2.bot.or.th/statistics/BOTWEBSTAT.aspx?reportID=643&language=TH

[9] Thailand's International Investment Position Classified by Sector (US$)

http://www2.bot.or.th/statistics/BOTWEBSTAT.aspx?reportID=815&language=ENG